sin ciencia no hay futuro

¿Un viceministerio de la Interculturalidad o de la Consulta Previa?

Publicado: 2013-05-16

El Ministerio de Cultura vuelve a tener una nueva crisis de orden congénita debido a la ausencia de una línea política clara y definida acerca del rol que debe cumplir el Viceministerio de Interculturalidad. La incomprensión del gobierno de la necesidad e importancia de institucionalizar relaciones de interculturalidad entre los peruanos con el fin de integrar nuestras formas de diversidad cultural, entre ciudadanos entre sí, con las empresas cuyas actividades productivas afectan la vida y el territorio de comunidades enteras y, finalmente, con las instituciones y poderes del Estado. La interculturalidad hay que implementarla a través de políticas públicas de ejecución dentro de las instituciones del Estado y de la sociedad misma para:


1. Cumplir con el mandato del respeto a nuestros Derechos Culturales como parte de los Derechos Humanos. 
2. Concretar la inclusión social a través de políticas de fomento a la mutua inclusión cultural, reconociendo las diferentes formas de ser peruanos, respetando los diversas particularidades de los pueblos originarios y las de las comunidades provenientes del exterior que configuran una parte importante de nuestra identidad, como los afroperuanos, asiáticos y de otras minorías. 
3. Ejecutando los mandatos de los organismos internacionales de los cuales el Perú es signatario como es el caso del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. 


La forma estrecha, limitada y discriminatoria de cómo se ha comprendido la identidad y por lo tanto los derechos culturales de los pueblos originarios, lleva a la simplificación de diferenciarlos solo por el acceso al mercado o por su integración a la vida urbana. La identidad cultural no depende de la “pureza” étnica ni de la actividad productiva, depende de la lengua, la historia, la memoria, las creencias y la cultura viva, y en algunos casos del territorio, es decir, de todos los aspectos que crean cultura y que pertenecen a una comunidad humana que se reconoce como tal, con una identidad compartida, incluyendo los mestizajes y mixturas incorporadas históricamente.


Desafortunadamente por la incomprensión del gobierno –y peor el anterior- la responsabilidad política más importante del Viceministerio de Interculturalidad se ha reducido a desarrollar actividades para la reglamentación e implementación de la Ley de Consulta Previa. Es por ello que el viceministro era un abogado, su renuncia nos pone en evidencia esta realidad.


Tal como ofrecí en la presentación de este blog, inauguro hoy las invitaciones a diferentes amigos que tienen ideas que aportar para un debate nacional acerca de la realidad nacional, en este caso para analizar políticamente lo realizado en el Viceministerio de Interculturalidad.


Vicente Otta, ha sido el primer Viceministro de Interculturalidad de este gobierno y es una persona autorizada para comentar acerca de la crisis. Fue también el coordinador de la maltratada ex Comisión de Cultura de Gana Perú, su salida –ahora lo podemos decir- no fue por incompetencia para asumir el cargo, si no por las contradicciones desatadas al interior del gobierno con el primer consejo de ministros y por la incapacidad y negligencia de quienes dirigieron la cartera de Cultura en esas circunstancias. Las opiniones por él vertidas aquí no comprometen necesariamente mis puntos de vista y son de su exclusiva responsabilidad.


El fracaso de la ley de consulta previa y la creación del Ministerio de Pueblos Indígenas y Originarios

Por Vicente Otta R*


Renuncia de Viceministro Lanegra evidencia el fracaso de la Ley de Consulta Previa


La renuncia del Viceministro Iván Lanegra al Viceministerio de Interculturalidad el viernes último (la segunda crisis del sector por la implementación de la ley en 18 meses), y la propuesta de las seis organizaciones del Pacto de Unidad culminando su Segundo Encuentro Nacional sobre institucionalidad, de creación de un Ministerio de Pueblos Indígenas u Originarios, es la demostración del fracaso de la implementación de la Ley de Consulta Previa.


Iván Lanegra no ha podido mantener el precario equilibrio ante la presión de las grandes corporaciones extractivistas que han hecho de sus intereses políticas de estado, a pesar de ser “amable” con estos intereses finalmente ha tenido que salir. Este hecho y el pedido de creación del Ministerio de Pueblos Indígenas constituyen un serio cuestionamiento al actual gobierno nacionalista y su Ley y reglamentación de la Consulta Previa.


Los pueblos indígenas afirman que la Ley de Consulta y el actual proyecto de reglamento se apartan del espíritu del Convenio 169 de la OIT y adoptan una orientación que vulnera sus derechos y favorece el extractivismo, que es actualmente la mayor amenaza de la seguridad de sus vidas y del medio ambiente.


La creación del ministerio puede parecer una noticia intrascendente, dado que la cuestión indígena sigue siendo ninguneada por el Estado y las élites intelectuales y políticas. Pero se trata de un acontecimiento de la mayor importancia porque es la primera vez que las organizaciones más representativas de los pueblos indígenas, hacen una propuesta que implica un severo cuestionamiento de la naturaleza unicultural y excluyente del Estado peruano, y plantea explícitamente la necesidad de una profunda reforma. La creación de un Ministerio de Pueblos Indígenas u Originarios, significa precisamente eso.


Reseña de la Consulta Previa y su tratamiento por el estado peruano

El 27 de junio de 1989 la Organización Internacional del Trabajo-OIT- adopta el convenio 169 que constituye un instrumento de primer orden para proteger los derechos de los pueblos indígenas, es el más amplio y completo en su género hasta la fecha.


Adquiere carácter vinculante un año después que los estados lo suscriben y lo ratifican. El Estado peruano lo ratifica el año 1994, por consiguiente el convenio está vigente desde enero de 1995. Sin embargo, como todos sabemos hasta la fecha los derechos de los pueblos indígenas brillan por su ausencia.


En medio de una gran expectativa nacional por la promesa de la Gran Transformación, el Congreso Nacional aprueba por unanimidad, en agosto del 2011, la Ley 29785, de Consulta Previa. El 6 de setiembre del mismo año es promulgado en Imasa, Bagua, con una enorme carga simbólica, pues esta zona fue el escenario de los hechos sangrientos acaecidos el año 2009 (el baguazo).


La unánime aprobación y la amplia expectativa en la opinión pública revelan el sentido de reparación que tenía esta ley. Se puede afirmar que es un momento breve en que el estado y la nación pluricultural se aproximan.


La favorable expectativa de la sociedad nacional y de los pueblos indígenas termina cuando el presidente Humala anuncia, en noviembre del mismo año, que Conga va, ¡ si o si!, y se hace patente la política continuista pro neoliberal con la salida del gabinete Lerner un mes después.


Momento pos Conga y la reglamentación

Según la Ley, el reglamento debería estar elaborado 120 días después de su promulgación, esto es, en febrero del 2012. El reglamento se publica en medio de controversias el 3 de octubre del 2012.


Fracturada la confianza en el gobierno, la representación de los pueblos indígenas ha producido una serie de observaciones y críticas sobre el proceso de la reglamentación, tanto en la metodología del proceso de participación de los pueblos indígenas como del contenido de la ley aprobada y los alcances del reglamento. El Viceministerio de Interculturalidad, entidad encargada de su implementación ha planteado posteriormente, criterios referidos al idioma y territorios para realizar el registro de los pueblos indígenas, criterios no contemplados en el Convenio OIT 169 que ha motivado mayores reparos de las organizaciones indígenas.


Las organizaciones indígenas presentan una serie de observaciones a la ley:


1. Se consulta no solo la afectación directa sino toda afectación;

2. No solo derechos Colectivos sino todos los derechos Indígenas;

3. Solo considera 7 de los 18 principios de la Consulta concretada con el Estado;

4. Limita la denominación a la descendencia directa, excluye a las rondas campesinas, debiera ser todos los descendientes desde la colonia;

5. Debiera precisar que la decisión final estatal está obligado a lograr el consentimiento cuando se trata de mega proyectos que afectan la sobrevivencia de los pueblos indígenas.


Sobre el reglamento observan lo siguiente: 120 días es un plazo insuficiente; que la consulta se pretenda realizar después de otorgada la concesión; se exonera de consulta las medidas que favorecen a los pueblos, lo que es un error. Talleres con escasa participación y mal organizados, la consulta es obligatoria cuando se pone en riesgo la sobrevivencia o la cultura de los pueblos.


Finalmente las organizaciones indígenas exigen la modificación del reglamento de la Ley de Consulta Previa y un nuevo acuerdo entre el Estado y los pueblos indígenas y originarios.


Se puede afirmar que el errático proceso de elaboración del reglamento y la posición pro extractivista adoptada por el gobierno del Presidente Humala, desde noviembre del 2011, han llevado a las organizaciones indígenas a desechar toda expectativa en la Consulta Previa y en el gobierno, lo que les ha llevado a presentar la propuesta de creación del Ministerio de Asuntos Indígenas u Originarios en abril último.


Las dos trabas para la Consulta Previa y los derechos indígenas

El primero, el Estado unicultural y excluyente. El Estado vigente ha sido diseñado y construido para representar los intereses de la etnia criolla hispano hablante, desde el momento fundacional en 1821 y, no ha sido sustantivamente modificado hasta la actualidad. De ahí que todas las políticas públicas y las acciones administrativas se elaboran y ejecutan desde el idioma castellano, las autoridades y funcionarios se desempeñan oficialmente solo en castellano. Todos los otros pueblos y etnias están excluidos de este estado unicultural. Hecho histórico y estructural que atraviesa todos los mecanismos del estado.


El segundo, tiene que ver con la opción de modelo económico neoliberal adoptado desde Fujimori, que tiene en el extractivismo su principal fuente de acumulación, condenando al país al anacrónico rol de primario exportador. Este modelo implica, dada la ausencia de responsabilidad ambiental y social, y la conducta pusilánime y servil del Estado, consecuencias depredadoras sobre el medio ambiente, y pobreza, enfermedad y miseria en las localidades en que se realizan las operaciones extractivas.


Ambos factores, histórico y “coyntural” se dan la mano para dificultar la aplicación de la Ley de Consulta Previa y facilitar la depredación ambiental. Una porque desde una cultura criolla hegemónica se ha excluido e invisibilizado la presencia de los pueblos indígenas. Sigue considerando los espaciosa amazónicos como si estuvieran deshabitados, por eso lo concesionan indiscriminadamente. De otro lado, la política extractivista vigente los últimos 23 años asume que cualquier dispositivo para favorecer los derechos indígenas o medioambientales es una amenaza directa contra los proyectos de explotación minera y energética, pues las áreas con potencialidad minera o energética se encuentran localizadas en territorios habitados por pueblos indígenas del ande o la amazonía. De ahí la directa imbricación entre protección de los derechos indígenas y ambientales.


Un escenario con estas características difícilmente puede permitir la aprobación y vigencia de instrumentos legales favorables a los pueblos indígenas y al medio ambiente.


Ministerio de Asuntos Indígenas o Estado Pluricultural

Asumiendo la justeza de los reclamos y propuestas de los pueblos indígenas que se expresan en la creación del Ministerio de Pueblos Indígenas u Originarios, es necesario puntualizar que en las actuales circunstancias, dada las experiencias de procesos de formación de estados plurinacionales y/o pluriculturales, pensar que la creación de un Ministerio para atender los asuntos indígenas resolverá este histórico y complejo problema puede no ser la mejor solución.


Las experiencias históricas demuestran que en sociedades caracterizadas por la existencia de varios y diferentes pueblos, etnias o naciones, en que se ha construido el estado-nación como expresión de una sola nación o etnia, y ha tenido un largo periodo de vigencia (el peruano, en este aspecto, étnica, cultural y políticamente tiene continuidad esencial desde el siglo XVI) requiere para su transformación, de Estado Uninacional a Estado Pluricultural, de un proceso complejo y duro porque se trata de invertir un orden fuertemente sedimentado y enraizado en la cultura y el sentido común de la sociedad. En nuestro país, el racismo, la exclusión y la aceptación de ciudadanías “diferenciadas” son hechos frecuentes y asumidos como normales hasta la actualidad.


Esta mentalidad y sentido común son los que tienen que ser criticados y cambiados; estos cambios tienen que traducirse en una nueva cultura, en fuerzas críticas operantes que se transforman en organización y movilización social y en una nueva ciudadanía, intercultural. Son estos factores vigentes en el conjunto de la sociedad y no solo en algunos sectores indígenas o movimientos sociales, los que producirán la modificación del actual status quo, construyendo una nueva correlación de fuerzas sociales y políticas que son las que darán nacimiento al Estado Pluricultural que nuestro país necesita con postergada urgencia.


La necesidad del Estado Pluricultural

Desde un ministerio no se pueden tranversalizar las políticas públicas. La tranversalización efectiva solo es posible si todo el Estado está impregnado de un ethos y visión pluricultural. Las políticas públicas y el rol del estado como servidor del ciudadano no es una cuestión que se resuelve en el terreno de la técnica, como vienen pregonando los voceros neoliberales en los últimos 20 años, es un asunto esencialmente político, de compromiso conceptual y práctico con valores e ideas que se plasman en hechos materiales, en las políticas públicas y en las acciones administrativas cotidianas del Estado, y lo que es más importante, tienen coherencia y vigencia en el momento de su aplicación. Todo lo cual implica una profunda reforma cultural, social y política. Nuevas ideas, nuevas políticas y nueva gestión administrativa requieren de personas y equipos de servidores públicos y autoridades con una mentalidad, habilidades y competencias nuevas. Requeriremos que estos servidores públicos conozcan nuestras realidades múltiples y complejas, los diversos idiomas que nos comunican, las diferentes costumbres y usos, la diversidad de música, danza, gastronomía y vestimenta. Autoridades y funcionarios deben ser bilingües o poliglotas. Estos requisitos, amén de la calificación técnico-profesional tienen que ser tenidos en cuenta para aplicar como empleado público y/o autoridad


El sistema de representación política debe contemplar una presencia de los grupos étnicos ya sea nacional o regionalmente, según sea la presencia demográfica de los pueblos y su asentamiento territorial. De esta magnitud son los cambios que debe acometer una verdadera reforma del Estado peruano. Las políticas públicas son las formas específicas en que se materializa la relación estado-ciudadano. Por consiguiente, atraviesa todos los sectores y áreas de la administración pública, con mayor énfasis en los niveles locales y regionales que son los ámbitos donde la diversidad social y cultural de nuestro país se expresa en toda su riqueza y complejidad.Las experiencias de INDEPA, del Vice Ministerio de Interculturalidad y la no implementación de la Ley de Consulta Previa, son las expresiones más evidentes de la inviabilidad de que el estado actual pueda implementar políticas interculturales.


El ansia de democratización, de ciudadanía intercultural que subyace en el pedido de las organizaciones indígenas del Pacto de Unidad debe marcar el inicio de un debate nacional en que las elites intelectuales y políticas, las organizaciones sociales, ambientalistas y los pueblos indígenas tomamos al toro por las astas y ponemos en la agenda política del país la construcción del Estado Pluricultural como la cuestión esencial de la reforma efectiva del Estado peruano.


Dos cuestiones que tienen carácter transversal en todo el proceso, uno estructural: Estado unicultural en un país pluricultural, y otro coyuntural: un modelo económico que se sustenta en el extractivismo minero y energético, para lo cual los DD. II íntimamente ligados a la defensa del medio ambiente aparecen como estorbo, no solo para el estado que promueve esta política económica sino también apara las grandes transnacionales y sus lobbyes políticos y mediáticos.


- Entre el debe ser y lo realmente posible. Elemento transversal de este proceso y del tema: Un Estado Unicultural en una Sociedad Pluricultural.


-Discusión de fondo ¿se trata de Derechos, de concesiones, inclusión social?


Cuando el Presidente Ollanta Humala, en noviembre del 2011 afirma que ¡Conga va si o si! incumpliendo las promesas realizadas durante la campaña electoral de ¡Primero es el agua!, produce la muerte de la Ley de Consulta Previa por cuanto abandona su cercanía a los pueblos indígenas y sus reivindicaciones y opta por una política que se emparenta con la del “perro del hortelano” del ex Presidente Alan García en cuanto privilegia la defensa de los intereses de la minería, el petróleo, el gas y la tala ilegal.Saludamos esta propuesta en tanto expresión de la aspiración de construir un Estado Pluricultural, que es uno de nuestros objetivos mayores. La invisibilidad y carencia de derechos elementales de los pueblos indígenas tiene una larguísima y trágica data, desde el siglo XVI en que se produce la conquista y la colonización posterior en que se debatía si los indios tenían alma y eran humanos o no, que se tradujo en un horrendo genocidio al punto que una población estimada en 8 o 10 millones de personas durante el incario, se redujo para comienzos de 1,600 a un millón y medio. La visibilización de los pueblos indígenas y la aceptación de la legitimidad de las luchas por sus derechos es un fenómeno bastante reciente, de los últimos 20 años. En nuestro país donde las fuerzas conservadoras siguen siendo tan fuertes como retrógradas las reivindicaciones indígenas son vistas como cosas raras, casi extravagancias. No es casual entonces que un Presidente como Alan García que alguna vez fungiera de progresista y democrático tildara a los indígenas, en pleno siglo XXI, de ciudadanos de segunda categoría, y sus reclamos como “del perro del hortelano”.Asumiendo la justeza de los reclamos y propuestas de los pueblos indígenas que se expresan en la creación del Ministerio de Pueblos Indígenas u Originarios, es necesario puntualizar que en las actuales circunstancias, dada las experiencias de procesos de formación de estados plurinacionales y/o pluriculturales, pensar que la creación de un Ministerio para atender los asuntos indígenas resolverá este histórico y complejo problema puede ser algo completamente insuficiente.


Las experiencias históricas demuestran que en sociedades caracterizadas por la existencia de varios y diferentes pueblos, etnias o naciones, en que se ha construido el estado-nación como expresión de una sola nación o etnia, y ha tenido un largo periodo de vigencia ( el peruano, en este aspecto, viene como tal prácticamente desde el siglo XVI) requiere para su transformación, de Estado Uninacional a Estado Pluricultural, de un proceso complejo y duro porque se trata de invertir un orden fuertemente sedimentado y enraizado en la cultura y el sentido común de la sociedad. En nuestro país, el racismo, la exclusión y la aceptación de ciudadanías “diferenciadas” son hechos frecuentes y asumidos como normales.


Esta mentalidad y sentido común son los que tienen que ser criticados y cambiados; estos cambios tienen que traducirse en una nueva cultura, en fuerzas críticas operantes que se transforman en organización y movilización social y en una nueva ciudadanía, intercultural. Son estos factores vigentes en el conjunto de la sociedad y no solo en algunos sectores indígenas o movimientos sociales, los que producirán la modificación del actual status quo, construyendo una nueva correlación de fuerzas sociales y políticas que son las que darán nacimiento al Estado Pluricultural que nuestro país necesita con postergada urgencia.Desde un ministerio no se pueden “tranversalizar” las políticas públicas. La tranversalización efectiva solo es posible si todo el Estado está impregnado de un ethos y visión pluricultural. Las políticas públicas y el rol del estado como servidor del ciudadano no es una cuestión que se resuelve en el terreno de la técnica, como vienen pregonando los voceros neoliberales en los últimos 20 años, es un asunto esencialmente político, de compromiso conceptual y práctico con valores e ideas que se plasman en hechos materiales, en las políticas públicas, y lo que es más importante, tienen coherencia y vigencia en el momento de su aplicación. Todo lo cual implica una profunda reforma cultural, social y política. Nuevas ideas, nuevas políticas y nueva gestión administrativa requieren de personas y equipos de servidores públicos y autoridades con una mentalidad, habilidades y competencias nuevas. Requeriremos que estos servidores públicos conozcan nuestras realidades múltiples y complejas, los diversos idiomas que nos comunican, las diferentes costumbres y usos, la diversidad de música, danza, gastronomía y vestimenta. Autoridades y funcionarios deben ser bilingües o poliglotas. Estos requisitos, amén de la calificación técnico-profesional tienen que ser tenidos en cuenta para aplicar como empleado público y/o autoridad.


El sistema de representación política debe contemplar una presencia de los grupos étnicos ya sea nacional o regionalmente, según sea la presencia demográfica de los pueblos y su asentamiento territorial. De esta magnitud son los cambios que debe acometer una verdadera reforma del Estado peruano. Las políticas públicas son las formas específicas en que se materializa la relación estado-ciudadano. Por consiguiente, atraviesa todos los sectores y áreas de la administración pública, con mayor énfasis en los niveles locales y regionales que son los ámbitos donde la diversidad social y cultural de nuestro país se expresa en toda su riqueza y complejidad.


Las experiencias de INDEPA, del Vice Ministerio de Interculturalidad y la no implementación de la Ley de Consulta Previa, son las expresiones más evidentes de la inviabilidad de que el estado actual pueda implementar políticas interculturales.


El ansia de democratización, de ciudadanía intercultural que subyace en el pedido de las organizaciones indígenas del Pacto de Unidad debe marcar el inicio de un debate nacional en que las elites intelectuales y políticas, las organizaciones sociales, ambientalistas y los pueblos indígenas tomamos al toro por las astas y ponemos en la agenda política del país el Estado Pluricultural como la cuestión esencial de la reforma efectiva del Estado peruano.


Vicente Otta. Sociólogo. Analista político especializado en temas de cultura andina e interculturalidad. Ex Viceministro de Interculturalidad, articulista y coeditor de la Revista Nosotros. Ñuqanchik.



Escrito por

Jorge Delgado

Cineasta y productor cultural. Autodidacta. Liberal republicano. Piurano. Amante del país.


Publicado en

El piajeno

Un espacio que busca contribuir a la reflexión y a la discusión de las ideas y prácticas que se dan en mi sociedad, la peruana.